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職業教育應有突破 建立國家資格框架

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近日,國務院印發了《關于激發重點群體活力帶動城鄉居民增收的實施意見》提出:建立職業資格與職稱、學歷比照認定制度。這將再次啟發職教界:立足產業和職教實際,借鑒國際成熟的經驗,突破現有職業教育兩套管理體制的定界束縛,構建中國自己的“國家資格框架”,或者能夠突破現有職業教育兩套證書體系的束縛,從而在體制機制建設上為升級版的職業教育注入新的活力。

國務院此前出臺的《關于加快發展現代職業教育的決定》指出:職業教育要“形成適應發展需求、產教深度融合、中職高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通,體現終身教育理念,具有中國特色、世界水平的現代職業教育體系”。這實際上揭示了現代職業教育體系的3個特點:一、要適應經濟發展,這是社會需求性、政策導向性的要素;二、要實現中高職協調發展,這是職教層次性、發展規律性的要素;三、要體現終身教育理念,這是個性需求性、體系開放性的要素。基于此,“國家資格框架”成為一個積極的選項。

制約現代職教體系建設的兩個問題

職業教育作為一種跨界的教育,在辦學制度層面,跨越了企業與學校;在人才培養層面,跨越了工作與學習;在社會功能層面,跨越了職業與教育的疆域。所以,職業教育不能只遵從教育規律、認知規律,還要遵循職業發展規律、技能形成規律。但是,目前的職業教育距離升級版的中國經濟的需要還差得很遠。其中,有兩個明顯的問題,制約了現代職業教育體系的建設。

一、用人的勞動制度與育人的教育制度的分離。這不僅表現為勞動人事部門與教育行政部門在職業教育管理職能上的交叉,而且更重要的是表現在勞動市場的用人信息與職業教育的育人供給的脫節,尤其是行業、企業在職業教育發展與改革的“失語”現象。勞動制度與教育制度的分離,必然導致職業教育的辦學缺乏勞動市場與職業預警的有效調控引導,校企合作、工學結合的實施困難重重,勞動市場的信息資源、學校的教育資源與行業企業的實訓資源的無法綜合配置。

二、職業資格證書與教育學歷證書的分離。現有的職業教育證書制度,存在著兩套體系:一是作為教育屬性的學歷證書結構,它起于初中層次的初等職業教育,經過高中層次的中等職業教育,止于專科層次的高等職業教育,其證書為學歷證書,由教育部門頒發;二是作為職業屬性的職業資格證書結構,它建構于初級技能、中級技能、高級技能、技師、高級技師五個等級,其證書為職業資格證書,由人社部門頒發。鑒于這兩者之間不存在對應關系,中職和高職的學生,在獲得學歷證書之時,應該獲取哪一級職業資格證書,都無明確的依據。

這樣,一方面職業資格證書名目繁多,一方面職業資格證書與教育學歷證書不能實現等同或等值,兩種證書制度“各行其道”,很難對經濟和社會發展所需要的職業人才予以評價、認定和合理使用,客觀上造成學生就業與企業招工時的無所適從。

國際成功經驗可資借鑒

國際上,尋求職業教育的規律與本質,實現職業教育與普通教育等值的探索,一刻也沒有停止。英國、澳大利亞明確提出國家技能發展戰略,其多年來職業資格與教育學歷等值的成功經驗已被歐盟借鑒。

英國的資格種類繁多,各種資格的要求和獲取方式不盡相同,為避免資格種類多樣性帶來的混淆不清,以及為構建資格之間的相互銜接,英國一直在一體化的資格體系構建方面下大力氣。英國《國家資格框架》體系是英國國家層面建立的一個囊括所有資格及其證書的大系統,涵蓋了職業資格證書和教育文憑。英國證書體系的改革與發展歷經數十年。2004年英國資格證書及課程管理署(QCA)宣布:從2004年9月1日起,英國執行新的資格證書框架體系。該框架體系是對2000年框架體系的進一步更新,主要目的是與歐洲資格證書框架體系接軌,變革的主要內容是將原來5級證書制改為8級證書制。

《澳大利亞資格框架》則自1995年1月起開始實施,到2000年在全澳大利亞全面實行,已經走過了20多年。這一國家層面的澳大利亞資格框架,由一系列證書和文憑所代表的資格構成:不僅涉及職業教育的證書、文憑,而且涉及普通教育的證書、文憑;不僅涵蓋高中教育和高等教育這兩個教育層次,而且跨越普通教育與職業教育這兩種教育類型,還涉及高中教育、職業教育與培訓和高等教育這三個領域。而這里的“資格”,不是專指“職業”的資格、從業的資格,還指向“教育”的資格、學歷的資格。

此外,歐盟成員及候選國共46個國家建立了8級“歐洲資格框架(EQF)”制度,實現了與“歐洲高等教育資格框架(QF-EHEA)”的等值:5級資格等同于“歐洲高等教育資格框架”的“短期高等教育”(專科),6級等同于“學士”,即職業本科或技能本科,7級等同于“碩士”,8級等同于“博士”。現在,“歐洲資格框架”已成為歐盟各國之間教育證書和職業資格證書評估、比較及相互認定的重要依據。8級資格證書制度的層級具有規律性和科學性,2011年聯合國教科文組織發布的國際教育分類也是8級(教育證書的層級)。

可嘗試的“中國國家資格框架”

國際成功的經驗和理論研究的成果表明,支撐現代職業教育體系,需要有一個制度性的國家資格框架予以支撐,包括把基于認知規律的學歷資格證書與基于技能形成規律的職業資格證書加以融合,一是實現職業教育與普通教育的等值,二是實現縱向的銜接與橫向的溝通。所以,作為一個國家制度,國家資格框架的建立也絕非是教育部門能獨立完成的任務,必須跳出教育部門形成全體合力。

筆者認為,國家資格框架的基本組成部分應包括:

第一類:教育部門負責的各類教育證書,主要是教育部管轄的學校頒發的各類教育證書,涵蓋職業學校、普通學校;也包括人社部門管轄的技工學校和技師學院頒發的相關證書。

第二類:人社部門頒發的各種職業資格,也是技能等級證書,由職業資格鑒定機構通過考試后頒發。

第三類:專業部委或行業、企業或社會教育與培訓機構頒發的各類職業培訓證書,一般為針對特定的行業或企業的、專業性強的職業資格證書或技能等級證書。

國家資格框架的層級結構,要涵蓋職業資格證書和學歷資格證書。同時,這意味著,每獲得一級職業資格證書,就等同于相應的學歷層次;每一層級都構成完整的職業資格,可根據經濟發展與勞動市場的需要就業;在需要時可返回職業院校,或通過非正規和非正式學習獲得職業晉升和學歷晉升為高一級資格證書。

借鑒歐盟8級“歐洲資格框架”的經驗和聯合國教科文組織最新的8級國際教育分類標準,以及中國曾經長期實施過的8級技術工人制度,“中國國家資格框架”也可以嘗試由8級資格組成。

國家資格框架的管理,涉及教育部門、人社部門、行業企業,以及工會、婦聯等機構,這就需要統籌相關的職業教育資源,以實現綜合協調。但長期以來,由于勞動制度與教育制度的分離,行業和企業的缺位,使得國內這種“條條”管理的體制幾乎成為束縛職業教育進一步發展的障礙。因此,必須在管理體制上為現代職業教育體系的建立注入新的發展動力,這就需要從橫向的綜合部門管理體制著眼,試行大手筆的改革。

為此,建立國家職業教育機構,例如國家職業教育(總)局,或國家職業教育委員會、國家職業教育辦公室,有利于國家資格框架制度的管理與實施。

國家職業資格框架制度的建立,將使得人才的使用有一個比對、評價和認定的國家平臺。權威的國家資格制度,必須有權威的國家認證制度予以保障。這里尤其要注重發揮行業的認證作用,應逐步實施行業認證制度。

國家資格框架制度的建立,必將有利于規范各級各類教育和培訓的內容和標準的方向,有利于鼓勵公民通過各類規范的教育途徑,去獲得個人職業生涯發展需要的資格,使得職業技能人才、工程技術人才和科學研究人才的資格,統一于一個權威的國家資格標準之下。這有利于進一步提高職業教育的吸引力,實現教育公平、社會公平,實現“人人皆可成才,人人盡展其才”的教育目標。


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